Ley 9/2017, de 8 de noviembre

cumplimiento y extinción de estos contratos (Libro II), los contratos de otros entes del sector público
(Libro III), y, por último, la organización administrativa para la gestión de la contratación (Libro IV).
Las principales novedades que presenta esta Ley se han introducido a lo largo de todo su articulado, si
bien queda a salvo el régimen jurídico específico correspondiente al contrato de obras, al de suministro
y al contrato de servicios, en cuyas disposiciones no se han incluido, salvo en cuestiones muy concretas,
excesivas reformas.
En el Título Preliminar, relativo a las disposiciones generales, se mantiene la existencia de tres niveles
de aplicabilidad de la Ley respecto de las entidades del sector público que configuran su ámbito, y
asimismo se mantiene la tradicional configuración negativa o de exclusión de los contratos y negocios
no regulados en la misma.
Respecto de la delimitación de los diferentes tipos de contratos, las principales novedades en este ámbito
se han introducido en la regulación del contrato de concesión, en el contrato mixto y en el contrato de
colaboración público privada que se suprime.
En el ámbito de las concesiones, desaparece la figura del contrato de gestión de servicio público y, con
ello, la regulación de los diferentes modos de gestión indirecta de los servicios públicos que se hacía en
el artículo 277 del anterior Texto Refundido. Surge en su lugar, y en virtud de la nueva Directiva relativa
a la adjudicación de contratos de concesión, la nueva figura de la concesión de servicios, que se añade
dentro de la categoría de las concesiones a la ya existente figura de la concesión de obras.
Sin perjuicio de lo anterior, se mantiene la posibilidad de que se adjudique directamente a una sociedad
de economía mixta un contrato de concesión de obras o de concesión de servicios en los términos
recogidos en la Disposición adicional vigésima segunda, siguiendo el criterio recogido por el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea en la Sentencia 196/08 en el caso ACOSET, y en la Comunicación
Interpretativa de la Comisión Europea relativa a la aplicación del derecho comunitario en materia de
contratación pública y concesiones a la colaboración público-privada institucionalizada de 5 de febrero
de 2008.
En lo que respecta a los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios, merece destacarse
que en ambas figuras necesariamente debe haber una transferencia del riesgo operacional de la
Administración al concesionario, delimitándose en el artículo 14 de la Ley, en línea con lo establecido en
la nueva Directiva de adjudicación de contratos de concesión, los casos en que se considerará que el
concesionario asume dicho riesgo operacional.
Por otra parte, como es sabido, el contrato de gestión de servicios públicos hasta la regulación de esta
Ley era un supuesto de gestión indirecta del servicio, lo que implicaba que mediante este contrato, la
Administración le encomendaba a un tercero, el empresario (normalmente, el concesionario), que
gestionase un determinado servicio público. El que gestionaba el servicio, por lo tanto, era el empresario
o el concesionario, por lo que en todo lo relativo a la utilización del servicio suponía el establecimiento
de una relación directa entre el concesionario y el usuario del mismo.
Por ello, en la medida en que el que gestionaba el servicio público y, por tanto, se relacionaba con el
usuario era el concesionario, era preciso determinar previamente el régimen jurídico básico de ese
servicio, que atribuyera las competencias y determinara las prestaciones a favor de los administrados.
Igualmente había que establecer que la actividad que realizaba el concesionario quedaba asumida por la
Administración respectiva, puesto que no era la Administración la que prestaba directamente ese
servicio.
En definitiva, había dos tipos de relaciones, la que se establecía entre la Administración y el empresario,
concesionario, que era contractual (contrato de gestión de servicios públicos), y la que se establecía entre
el concesionario y el usuario del servicio, que se regulaba por la normativa propia del servicio que se
prestaba.
Por el contrario, en las prestaciones susceptibles de ser objeto de un contrato de servicios, quien las
prestaba, y, por tanto, se relacionaba con el usuario era la Administración, quien, en el caso de
insuficiencia de medios, celebraba un contrato (contrato de servicios), con un empresario particular.
Pues bien, en este esquema incide la regulación de la Directiva 2014/23/UE, de 26 de febrero de 2014,
relativa a la adjudicación de contratos de concesión. Para esta Directiva el criterio delimitador del
contrato de concesión de servicios respecto del contrato de servicios es, como se ha dicho antes, quién
asume el riesgo operacional. En el caso de que lo asuma el contratista, el contrato será de concesión de
servicios. Por el contrario, cuando el riesgo operacional lo asuma la Administración, estaremos ante un
contrato de servicios.
Este criterio delimitador del contrato de concesión de servicios respecto del contrato de servicios ha sido
asumido por la presente Ley. Por ello, determinados contratos que con arreglo al régimen jurídico hasta
ahora vigente se calificaban como de gestión de servicios públicos, pero en los que el empresario no
asumía el riesgo operacional, pasan ahora a ser contratos de servicios. Ahora bien, este cambio de
calificación no supone una variación en la estructura de las relaciones jurídicas que resultan de este
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